פברואר 26 2020

בשנת 1979 ישראל עמדה בפני אחד מהצמתים הקריטיים בהיסטוריה של משק האנרגיה שלה, כאשר נפילת השאה באיראן ניתקה את אספקת הנפט העיקרית שלה וחתימת הסכם השלום עם מצרים הובילה לאובדן שליטתה במאגרי הנפט שבסיני. כיצד ערבויות נפט מארה"ב שכנעו את ישראל לוותר על שדות הנפט בסיני ומה ניתן ללמוד מניהול המשבר של 1979 למשברים דומים בעתיד?

ד"ר זיו רובינוביץ[1] וד"ר עילי רטיג[2]

תהליך השלום בין ישראל ומצרים בשנות השבעים היה מורכב מאוד וכלל פשרות רבות משני הצדדים בעניינים מדיניים וערכיים. החשובה ביותר שבהן הייתה ההסכמה הישראלית לסגת מחצי-האי סיני ולהשיבו לריבונות מצרית מלאה, ועקב כך להביא לפינוי והרס היישובים הישראליים שהוקמו שם. אולם פשרה חשובה לא פחות, אשר הושתקה בצורה מכוונת על-ידי שני הצדדים בשנים שלאחר חתימת ההסכם, היא זו שעסקה בשדות הנפט שהתגלו בחצי האי סיני. שאלת הנפט כמעט והכשילה את הסכם השלום בשלביו האחרונים של המו"מ, לולא התערבות ארצות הברית והסכמתה לתת ערבות נפט לישראל. ערבות זו סייעה לשמירת יציבות ההסכם גם בשנים שלאחר חתימתו ויכולה לשמש כלי רב-חשיבות בהסכמים נוספים בעתיד.

במלחמת ששת הימים השתלטה ישראל על חצי האי סיני ובתוך כך גם על שדות הנפט שבאבו-רודס שהתגלו בשנות החמישים בגדה המזרחית של מפרץ סואץ. השדות נחשבו אז לאוצר אסטרטגי וכלכלי, שכן ישראל התקשתה לאורך השנים למצוא ספקיות נפט אמינות בעקבות החרם הערבי שהונהג כנגדה מאז הקמתה. מרבית הנפט של ישראל הגיע באותן שנים מאיראן בהנהגת השאה שהייתה בעלת ברית של ארה"ב וישראל ולא נענתה לחרם הערבי. עם זאת, ישראל חששה מהתלות הכמעט מוחלטת שהיא פיתחה בנפט איראני יקר (שמילא כ-85% מצרכיה) וחיפשה לגוון את מקורותיה. עקב כך, ישראל מיהרה לנצל את השדות באבו-רודס ולהפיק מהם די נפט לספק את רוב צרכי משק האנרגיה שלה בין השנים 1967 – 1975. בשנת 1972 לישראל אף היה די נפט כדי למכור חלק ממנו בחשאי למדינות אחרות, בראשן איטליה ויוגוסלביה.

למרות חשיבותם של שדות הנפט, ישראל הסכימה לוותר עליהם במסגרת הסכם הביניים עם מצרים ב-1975 בתיווך ארה"ב ולסגת מהגדה המזרחית של תעלת סואץ. שני גורמים הקלו על ההחלטה: 1. לישראל עדיין הייתה ספקית נפט אמינה בדמות איראן שתוכל למלא את החוסר שנוצר וממנה היא המשיכה לייבא נפט גם בשנים בהן שלטה בסיני, על-מנת שלא לאבד את חוזה האספקה איתה. 2. לאחר מו"מ ארוך ורצוף משברים (בעיקר בהקשר של האוטונומיה לפלסטינים) בין ישראל לארה"ב, ארה"ב הסכימה לספק לישראל ערבות נפט ראשונה מסוגה, לפיה אם בחמש השנים הקרובות ישראל לא תוכל לרכוש נפט בשוק העולמי, ארה"ב תספק לה נפט משלה ואף תספק את המיכליות להעברת הנפט במידת הצורך.

כעת שנותרה ללא השדות באבו-רודס, ישראל הגבירה מחדש את ייבוא הנפט מאיראן וחזרה להיות תלויה בה כמעט לחלוטין. עם זאת, מצבה של ישראל השתפר משמעותית ב-1977 בעקבות גילוי שדה נפט חדש בשטח שעוד נותר בשליטתה במפרץ סואץ בסיני. לאחר שפותח במהירות שיא, שדה "עלמה" חידש את אספקת הנפט העצמאית של ישראל וסיפק כ-20-25% מצרכיה של ישראל, עם פוטנציאל להפקה רבה יותר בהמשך. אולם מסוף 1977 כבר היה ברור שגורל השדה החדש לעבור גם הוא לידי מצרים, שכן ישראל המשיכה לקדם את המו"מ לשלום ומחירו היה ברור: נסיגה מלאה של ישראל מסיני, כולל שדה הנפט.

במקביל, בסתיו 1978, החלה מחאה עממית נגד שלטון השאה באיראן. לישראל היה ברור שאספקת הנפט תלויה בהמשך שלטון השאה. המהומות באיראן נמשכו בזמן שישראל ומצרים דנו במסגרת לשלום בקמפ דיוויד, אבל סוגיית הנפט לא הפכה עדיין למכשול. באוקטובר 1978 החלו שיחות השלום בוושינגטון בעוד אחיזתו של השאה בשלטון המשיכה להתערער. ישראל, שכבר ראתה את ספקית הנפט המרכזית שלה חומקת מידיה תבעה ממצרים למכור לה את הנפט בסיני לאחר נסיגתה ודרשה חוזה ארוך-טווח ומחייב. מצרים סירבה, וישראל ראתה בכך סימן לחוסר כנות של מצרים בתהליך השלום. עבור ישראל, הנפט היה לא רק מצרך חיוני אלא גם אינדיקטור מדיני לעומק השלום שתקבל ממצרים.

ארה"ב ניסתה למצוא נוסחאות שונות שתאפשרנה לישראל לקנות נפט מצרי אולם מצרים עמדה בסירובה למכור ישירות לישראל, בין היתר כדי לא להיות תלויה כלכלית בישראל. בינתיים, בינואר 1979 השאה נמלט מאיראן ובפברואר המשטר החדש עצר את ייצוא הנפט לישראל, כפי שישראל חזתה. בתחילת מרס 1979, בגין איים לא לסגת משדות הנפט בסיני כיוון שכעת אין לישראל מקור חלופי. לאחר דיונים קשים ואף איומים הדדיים בין בגין לקרטר, הנשיא קרטר ניאות לבסוף לתת לישראל ערבות נפט חדשה ל-15 שנים.

מצוידת בערבות הנפט, ישראל הסכימה לסגת משדה הנפט העשיר שפיתחה בהון רב, מספר חודשים בלבד לאחר שאיבדה את ספקית הנפט המרכזית שלה ומבלי שהיא יודעת מהיכן יגיע שאר הנפט להשלים את החסר. לוויתור מרצון על מאגר אנרגיה כה חשוב תמורת הסכם שלום לא היה מקבילה בעולם, בייחוד על רקע משבר האנרגיה העולמי באותן השנים. בריאיון לעיתונות האמריקנית תיאר שר האנרגיה דאז, יצחק מודעי, את רגשותיו המעורבים באשר להחלטה לוותר על השדה:

ערבות הנפט האמריקנית אפשרה לישראל ומצרים לחתום על הסכם אספקת נפט ביניהן כחלק מהסכם השלום. הערבות השקיטה את החשש הישראלי שתיוותר ללא נפט אם מצרים תעצור את הזרמת הנפט, ונתנה לשתי המדינות מרחב מדיני נוח יותר ליצור אמון ולסחור במוצר חיוני תוך צמצום חששות הדדיים מפני הפרעות במסחר. למרות שבמקור נועדה להימשך 15 שנה, בפועל הערבות לישראל חודשה שוב ושוב על-ידי ממשלת ארה"ב לאורך השנים למרות שישראל מעולם לא ביקשה להפעיל אותה. רק בשנת 2014 לא חודשה ערבות הנפט האמריקנית לישראל, ככל הנראה כסימן למתיחות שבין מנהיגי שתי המדינות דאז, הנשיא אובמה ורה"מ נתניהו.

מצרים אכן עמדה בהתחייבויותיה למכור לישראל נפט לאחר נסיגתה מסיני. עם השנים אף הגדילה ישראל את כמות הנפט שייבאה ממצרים, סימן ליחסים הטובים שנרקמו בין המדינות. לאורך שנות ה-80' וה-90' מצרים הייתה אחראית לכשליש מתצרוכת הנפט של ישראל. בעקבות כך גורשה מצרים מארגון המדינות המייצאות נפט (OPEC) ומארגון המדינות הערביות המייצאות נפט (OAPEC) אשר עדיין אסרו על חבריה למכור נפט לישראל. לקראת סוף שנות ה-90 החל הייבוא ממצרים להצטמצם והוא הופסק כליל בתחילת שנות ה-2000. ההפסקה נבעה מתוך אילוץ טבעי, שכן מצרים חוותה הידלדלות דרמטית במאגרי הנפט שלה באותן שנים שלא הותירה לה כמות מספקת לייצוא ולישראל כבר נוצרו מספיק אלטרנטיבות בדמות ייבוא נפט מנורבגיה וממערב אפריקה, ולאחר מכן מרוסיה ומאזרבייג'ן.

ערבות הנפט הייתה חלק מחבילת סיוע והטבות רחבה יותר שקיבלה ישראל בהקשר של הסכם השלום, אך במידה רבה לערבות הספציפית הזו בסוגיה הרגישה של נפט היה תפקיד חשוב בייצוב השלום בצעדיו הראשוניים והשבריריים. לימים, גם כשהשלום הלך והתקרר כמעט מכל בחינה, הסחר בנפט לא נפגע, וכמוהו גם לא נפגעו סידורי הביטחון בין המדינות שארה"ב הייתה שותפה בהם. מכאן אפשר להסיק את ערכן של ערבויות צד-שלישי שארה"ב העניקה בהסכם השלום. עקרון זה רלוונטי לכל הסכם שלום נוסף בין ישראל למדינה ערבית, גם אם נפט לא יהיה אחת מהסוגיות שעל הפרק. היחסים ההדוקים בין ממשלות ישראל ומצרים בשנים האחרונות בסוגיות אסטרטגיות דוגמת אירן ועזה מעידים על הפוטנציאל הגלום בהסכמי שלום המגובים בסיוע אמריקני, ועל התפקיד החשוב של ארה"ב בייצוב האזור.

למידע נוסף אודות ערבות הנפט האמריקנית ותפקידה בהסכם השלום בין ישראל למצרים, ראו:

Ziv Rubinovitz, and Elai Rettig. "Crude peace: The role of oil trade in the Israeli-Egyptian peace negotiations." International Studies Quarterly 62, no. 2 (2018): 371-382.

 

[1] עמית הוראה של Israel Institute באוניברסיטת סונומה סטייט ועמית מחקר בקתדרת חייקין לגאואסטרטגיה

[2]  עמית הוראה של Israel Institute באוניברסיטת וושינגטון בסנט לואיס ועמית מחקר בקתדרת חייקין לגאואסטרטגיה

[3] David K. Shipler, “Israel Gives Up Oil Field to Egypt.” Pittsburgh Post-Gazette, November 26, 1979. Accessed February 20, 2016. https://news.google.com/newspapers?id=CN0vAAAAIBAJ&sjid=-m0DAAAAIBAJ&pg=5014%2C4489145